[中国环境报]发挥环保作用促进供给侧结构性改革

“十三五”规划纲要提出“着力推进供给侧结构性改革，使供给能力满足广大人民群众日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要”。供给侧结构性改革中怎样体现满足生态环境需要这一宗旨和目的？如何发挥环保作用促进供给侧结构性改革？本报记者与专家进行了对话。

对话人：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所

副所长李佐军

采访人：本报记者刘蔚

供给侧结构性改革与满足公众生态环境需要有哪些关系？

■良好生态环境是供给侧结构性改革的题中应有之义，也是评价供给侧结构性改革成效的重要标准。

中国环境报：“十三五”规划纲要将生态环境保护作为供给侧结构性改革的方向指引和重要内容，提出“着力推进供给侧结构性改革，使供给能力满足广大人民群众日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要”。生态环境需要首次与物质文化需要并列，对此您怎么理解？您认为在供给侧结构性改革中怎样体现满足生态环境需要这一宗旨和目的？

李佐军：把生态环境需要与物质文化需要并列，是因为随着人们生活水平的提高、经济社会的发展、环境污染压力的加大，人们对好环境的需求越来越大。环境直接影响人们的生活质量甚至健康，因此，良好生态环境是供给侧结构性改革的题中应有之义，也是评价供给侧结构性改革成效的重要标准。

供给侧结构性改革的最终目的是要提高生产率，促进经济可持续发展，满足人们的物质需要和生态环境需要。因此，在供给侧结构性改革中，一个重要的问题就是，必须将环境质量的好坏纳入到评价考核体系当中。包括地方政府、企业，以及每个人的考核评价，都要将其对环境所做的贡献纳入到考核体系之中。这也是供给侧结构性改革在制度设计，尤其是干部考核体制设计中需要考虑的问题。

另一个问题就是，在供给侧结构性改革中，怎样将环境因素纳入到产业发展中去，作为重要的投入要素之一来考虑产业结构的调整。这也涉及到制度设计问题，比如提高环境标准，通过环境产品交易机制的设计优化产业结构、产品结构等。

中国环境报：正如您所说的，在供给侧结构性改革的制度设计中，应该考虑到地方政府对当地环境所做的贡献。但事实上，目前仍然有地方政府将发展和保护对立起来。如何从根本上改变这一局面？

李佐军：环境与发展之间，既协调又矛盾。协调主要表现在：一，如果发展的产业是绿色产业、低碳产业、符合环境保护要求的产业，不仅能够保护环境，还可以促进经济发展，实现两者兼容；二，环境保护能够倒逼绿色技术、低碳技术进步，倒逼产业、产品转型升级，从长远来看有利于经济发展；三，环境保护还可以改善投资环境、吸引投资，促进地区经济发展；四，环境保护可以改善人们的生产条件，提高人们的健康水平，进而提升人力资本，推动经济发展。当然，环境与发展之间也存在一定矛盾。比如，提高环境标准，有些行业就不能够继续发展，有些限定区域就不能发展工业产业，这样在短时期内经济会受到一定影响。

那么，地方政府重经济轻环保的观念如何改变？我认为，考核制度是最有效的指挥棒。如果考核制度是以GDP、工业增加值、财政收入为主要考核导向的话，地方政府为了适应这种考核制度，必然要优先考虑经济发展，而把环保放在相对次要的位置。但如果把考核导向转向环境保护、民生，地方政府的行为方式就可能会发生相应的变化。

目前我们的考核方式仍然以经济为主导，所以地方政府仍然把发展经济放在主要位置。尤其是面对经济下行压力，保增长、保就业、维稳定，政府要保证财政维持运转，可能就不会把环境放在优先的位置，尽管口头上这样说，实际执行上也会打折扣。

此外，还有一个重要的因素在于，我国目前的地方政府还不是公共服务型政府，而是经济型政府。如果地方政府的主要职责是提供公众服务，而不是承担经济发展职责，那么，他们首要关注的可能就是环境保护，因为环境保护是老百姓最关切的公共服务。因此，当前的职能定位仍是地方政府重经济发展、轻环境保护的重要原因。

中国环境报：那么，地方政府向公共服务型转变怎样才能实现？

李佐军：党的十八届三中全会确定的一个重要的改革方向，就是强调要重点推进经济体制改革，其核心就是要正确处理政府与市场的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。要推进行政管理体制改革、行政审批制度改革，建立政府权力清单、责任清单、负面清单制度，这些改革都是为了解决政府本身的职能定位问题。

同时，干部考核制度也在进行重大调整。不再以GDP论英雄，逐步建立绿色发展、生态文明建设的考核制度。随着时间的推移，以及制度的不断完善，环境保护的前景还是乐观的。

哪些供给侧结构性改革任务与环保相关？

■去产能、去库存和补短板任务与环保直接相关。

中国环境报：您曾经著文指出，中国的结构性问题主要包括产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、经济增长动力结构和收入分配结构等6个方面的问题。那么，供给侧结构性改革是否将直指这些问题？其中的排放结构问题，以及其他与环境相关的结构问题将得到怎样的改善？

李佐军：供给侧结构改革是指，从供给侧入手，针对造成经济结构性问题背后的制度性矛盾而推进的改革。经济结构性问题表现为产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、经济增长动力结构和收入分配结构等6个方面，这些也都是有待供给侧结构改革去化解的问题。

其中，排放结构不合理，是环境领域直接的问题。突出的表现就是废水、废气、废渣“三废”，以及二氧化碳的排放比重偏高。而好的排放，如氧气、水蒸气排放比重偏低。所以，必须通过供给侧结构性改革，降低不好的排放，增加好的排放，促进绿色发展、低碳发展、循环发展，以符合生态文明建设要求。

当然，其他结构也与推动绿色发展、建设生态文明相关，比如产业结构。如果高消耗、高污染、高排放的产业比重偏高，当然不利于环境保护；而如果更多地发展低消耗、低污染、低排放的产业，或者高赋加值产业，就有利于环境保护，有利于绿色发展。

再比如要素投入结构，当前面临的主要问题是，技术、人才、知识、信息等高级要素的投入比例偏低，而劳动、土地等资源、能源要素的投入比重过高，也就是过去所说的粗放发展。因此，优化要素投入结构，也会降低对环境保护的不利影响。

此外，经济增长动力结构也与环境保护有一定关系。以前我国过多依赖出口、投资、消费“三驾马车”拉动经济增长。如果投资比重过高，势必对环境资源造成一定影响。当然，其他结构也或多或少与环境保护有着直接或间接的关系。

那么，这些结构为什么不合理？其根源就在于体制机制和制度上的不合理。因此，必须理顺体制机制、完善相关制度，这也正是供给侧结构改革需要解决的问题。

中国环境报：我们知道，供给侧结构性改革有五大任务，即去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板。去产能可以通过加严环保、能耗门槛准入，加强制度建设和加大执法力度等实现。因此有人认为，发挥环保作用促进供给侧结构改革，主要体现在去产能这一点上。对此，您怎么看？您认为在其他几项任务中，环保是否也可以起到相关作用？

李佐军：供给侧结构性改革的五大任务中，我认为至少有3项与环保直接相关，就是去产能、去库存和补短板。

去产能。我国现在很多过剩产能、落后产能当中就包含了较高比例的高消耗、高污染企业。通过供给侧结构性改革，有利于减少高消耗、高污染产能，促进环境保护。

去库存。当前去库存的一个主要领域是房地产行业。房地产库存过高，主要是因为开发过度。而开发过度，又导致土地资源的浪费和环境的破坏。大规模造城运动，特别是开山、拓土、毁田的房地产开发，都会在一定程度上破坏环境。因此，房地产去库存，在某种意义上也对环境保护有着积极的推动作用。

补短板。我国现在有扶贫短板、环保短板、创新趋动短板、公共服务短板等需要补足。其中，生态环境是补短板中的一个重要部分。

中国环境报：生态环境的短板要补，会不会为环保产业发展带来更好的机遇？

李佐军：推动供给侧结构改革的一个重要任务，就是要优化产业产品结构，以适应需求结构的变化。优化产业产品结构，需要通过改变存量和增量来实现。一方面，要减少存量。要淘汰低端产业、低附加值产业，高消耗、高污染、高排放产业，没有国际竞争力的产业，就要通过去产能，或者通过产品和产业结构调整实现。

另一方面，要培育增量。培育高端产业、高附加值产业，符合产业结构转型方向的产业，具有国际竞争力的产业。尤其要培育符合环境保护要求的，低消耗、低污染、低排放的产业。

节能环保产业本身就是供给侧结构改革中积极培育新兴产业中的一个重要部分，因此，供给侧结构性改革将有利于节能环保产业发展，这是毫无疑问的。

如何发挥环保作用促进供给侧结构性改革？

■培育创新型环保企业，增加高级生产要素的投入比重，加快环保领域改革，培育有利于环境保护的产业，解决存量问题。

中国环境报：在当前形势下，如何发挥环保作用促进供给侧结构性改革？对此，您有哪些建议？

李佐军：环保领域应该在推动供给侧结构性改革中大有作为。

首先，培育创新型环保企业。供给侧结构性改革特别强调创新趋动，提高效率，增加有效供给。要提高环保企业创新意识、创新能力。通过创新提高效率，减少资源和能源消耗、减少环境破坏，推动经济健康可持续发展。

其次，增加高级生产要素的投入比重。高级生产要素是指技术、人才、知识、信息等，这类生产要素属于效率型要素。土地、能源、劳动力等规模型要素只能带来产量的增加，而效率型要素投入的增加，可以通过提高生产力来带动经济发展。因此，在环保领域也要尽可能培育高级生产要素，通过高级生产要素提高效率，而提高效率也是供给侧结构性改革所要求的。

第三，加快环保领域改革。供给侧结构性改革的核心是改革相关制度，目的是提高效率，增加有效供给。要按照中央部署和要求，推进环保管理体制改革、监管体制改革，实施最严格的环境保护制度，实行自然资产产权制度、生态补偿制度、生态红线制度、排污权交易制度等与环境保护相关的制度改革。通过改革，把原来不利于提高效率、不利于增加有效供给、不利于环境污染控制的制度取消、优化或调整。

第四，培育有利于环境保护的产业。培育低消耗、低污染、低排放的产业，这也是供给侧改革与环境保护交叉的一个很重要的领域。

第五，解决存量问题。供给侧改革去产能、去库存，都是为了解决存量问题。而去产能、去库存都与环境保护有关。因此，要加大力度，在与环境保护有关的区域去产能、去库存过程中，把高消耗、高污染、高排放的行业提前去掉。

中国环境报：“十三五”时期，环境保护工作以改善环境质量为核心。那么，改善环境质量与供给侧结构性改革会不会有一些相关性和结合点？

李佐军：推进供给侧结构性改革，目的是为了提高整个经济的运行效率。增加了有效供给之后，将减少资源能源的消耗、减少对环境的破坏，从而达到提高环境质量的效果。