0512-62553899
发表时间： 2016-09-14 来源：中国环境报 作者：刘晓星
中国环境报记者刘晓星
持续超标排放大气污染物、多次受到环境保护行政主管部门处罚仍未完成整改……近日，3家废气国家重点监控企业因对大气环境造成损害被推上环境公益诉讼被告席。
8月22日，江苏省连云港市中级人民法院对自然之友起诉连云港碱业有限公司违规排放大气污染物的环境公益诉讼正式立案，确定了举证期限、合议庭的组成人员。接下来将由原告组织开展损害鉴定评估，并确定损害数额。
9月6日，吉林省吉林市中级人民法院受理的自然之友与中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司大气污染责任纠纷一案（〔2016〕吉02民初146号），经审查后予以立案。
此外，与以上两起案件同时提交起诉材料的自然之友诉鞍钢集团矿业有限公司齐大山分公司大气污染公益诉讼案，目前正在等待辽宁省鞍山市中级人民法院立案。
关 注 1
环保组织集中起诉废气国控重点污染源
记者了解到，近日各地人民法院受理的3起环境公益诉讼案件被告均为废气国家重点监控企业，分别是中国石油天然气股份有限公司吉林石化分公司（以下简称“中石油吉化”）、连云港碱业有限公司（以下简称“连云港碱业”）、鞍钢集团矿业有限公司齐大山分公司（以下简称“鞍钢齐大山”）。这3家被告企业的共同特点是大气污染物（包括氮氧化物、二氧化硫、烟尘）排放均持续超标一年以上，多次受到环境保护行政主管部门的行政处罚，且截至诉讼之日仍未完成环保合规整改，在线数据仍未稳定达标。
根据《环境保护法》及针对公益诉讼的有关规定，原告请求法院判令被告停止超标排放污染物，消除所有不遵守环境保护法律法规行为对大气环境造成的损害，并支付大气环境治理费用等。
代理3起环境公益诉讼案的律师马荣真向记者介绍说，有统计显示，国家重点控制废气类工业污染源的排放总量占全国大气污染物排放总量的65%以上，“如果这些重点污染源能够达标排放，大气环境的压力将大大减轻”。因此，此次被起诉的3家企业均是经过环保组织长期跟踪关注，确定其持续超标排放的国控重点污染源。不仅如此，这3家企业均有央企背景。鞍钢齐大山、中石油吉化是央企下属公司，连云港碱业的前身是中石化南京化学工业有限公司连云港碱厂。
以中石油吉化为例，环境保护部在通报2015年前两个月新环保法执行情况时曾公开披露：“吉林省吉林市环保局对中石油吉林石化分公司大气污染物超标排放行为按日连续处罚78万元。”事实上，这只是中石油吉化多次环境违法行为的一个记录。根据国控污染源在线监测数据及行政处罚决定书显示，2015年1月~2016年8月初，中石油吉化动力一厂长期向大气超标排放污染物，包括烟尘、二氧化硫、氮氧化物。此外，2015年2月~2016年1月间，吉林市环保局针对中石油吉化超标排放先后做出过10次行政处罚决定，其中包括8次按日连续处罚，罚款总额高达651万元。
“截至本案起诉时，中石油吉化7号烟道排口二氧化硫、氮氧化物、烟尘等仍然处于超标排放状态。”自然之友表示，2016年5月17日，环境保护部公布的《2016年第一季度主要污染物排放严重超标的国家重点监控企业名单》中，中石油吉化被列为严重超标排放废气的国家重点监控企业。
在另一起环境公益诉讼案件中，自然之友诉称，连云港碱业自2014年12月至今，锅炉烟气排口的氮氧化物在线监测数据长期持续超标，并多次因大气污染物排放超标受到江苏省连云港市环保局的行政处罚。“据了解，这家公司目前正在进行环保设施的改造，但其作为国家重点控制的废气排放污染源，截至2016年7月底，氮氧化物排放的在线监测数据仍未达标。”马荣真告诉记者。
和前两家企业相比，鞍钢齐大山的环境违法行为更是典型。根据国家重点监控企业自行监测数据、国家重点监控企业污染源监督性监测数据以及环保部门的行政处罚决定书，2015年1月~2016年8月，鞍钢齐大山一号锅炉、二号锅炉长期超标排放烟尘、二氧化硫、氮氧化物等污染物。2015年9月~2016年5月期间，针对鞍钢齐大山的超标排放行为，辽宁省鞍山市环保局先后对其做出26次行政处罚决定，其中包括7次按日连续处罚，全部罚款金额总计585万元。
马荣真向记者介绍说，这3起诉讼都是针对烟尘、二氧化硫和氮氧化物3种常规大气污染物超标排放的行为，根据专家意见，损害金额和赔偿费用将主要根据这3项污染物来计算。“在参考主要污染物排放标准的同时，可能还会综合考虑一些行业标准，目前正在研究某些企业的特征污染物。”
关 注 2
公益诉讼对制止污染能起多大作用？
这3家被起诉的企业近来被不少媒体贴上了“有实力、不差钱、讲信誉”的标签，为什么这样的“大老虎”却在环境污染治理方面劣迹斑斑？
从税收贡献的角度看，对于经济发展和地方财政而言，这些中央直属企业的地位格外突出。GDP增长要靠这些企业，那么地方政府就会滋生出强烈的支持、保护意愿，哪怕在产值大、利税高的同时，带来了环境污染。
2016年7月20日，山东省德州市中级人民法院对中华环保联合会起诉德州晶华集团振华有限公司大气污染环境公益诉讼案作出一审判决，要求被告赔偿因超标排放污染物造成的环境损害2198.36万元，并在省级以上媒体向社会公开赔礼道歉。
这起案件的判决引发了广泛关注和公众称赞，同时，在环境法学界也出现了一些质疑的声音。其中，业内专家关注的一个焦点问题就是，振华公司自2013年起就超标排污，2014年被环境保护部点名批评，并被山东省各级环境保护行政主管部门多次处罚，但其仍持续超标向大气排放污染物。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文认为，这说明地方环保部门的监管措施以罚款为主，对违法排放污染物的行为人缺乏强制手段。目前的法律法规还不能提供给公众一种渠道，来督促政府及时采取必要的、更加严格的，包括责令关停在内的监管措施。
已经判决的振华公司大气污染环境公益诉讼案和自然之友此次起诉的3家企业有一个共同点，就是长期向大气环境超标排放污染物。在采访中，业内专家向记者表示，从目前的环境司法实际看，环境公益诉讼在环境污染的事前预防和事中制止方面，作用有限。
“必须尽快完善环境行政公益诉讼制度，使环境公益诉讼具有民事和行政诉讼的两翼，实施更加平稳，作用更加巨大。”常纪文说。
自然之友项目负责人葛枫表示，目前，在检察机关提起公益诉讼试点中，以行政公益诉讼为主。在此基础上，也可以探索行政公益诉讼主体的多元化，比如由社会组织向检察机关进行举报，要求检察机关提起行政公益诉讼，若检察机关无正当理由不提起的话，再由社会组织作为主体发起行政公益诉讼，符合立案条件的，法院予以立案。
关 注 3
丰富环保部门监管手段还有哪些办法？
近年来，以民间环保组织为代表的社会公众十分关注大气环境污染，并尝试通过环境公益诉讼的途径，促进大气排污单位的整改治理。此次，自然之友提起的系列大气污染公益诉讼案剑指国家重点监控排放企业，更具有典型意义。
通过这一系列公益诉讼的提起，其实不难看出我国环境监管制度在某些地方出现“失灵”的问题。事实上，以 GDP 增长为主要指标的政绩考核体系依然发挥着显著引导作用。一旦政府出现重经济、轻环保的消极态度，就极有可能造成环境监管不能有效实施的困境。因此，地方政府左右、为难环境执法的情形比比皆是，很多与地方经济发展直接相关的环保事权，比如环评审批、排污在线监控等，都遇到了重重阻力。
具体到那些有央企背景的企业，环境执法变得难上加难。“环保部门在人、财、物等诸多方面受制于地方政府，很难有叫板的实力与底气。”有人这样总结。在采访中，还有人向记者表示，一些具有央企背景的公司“规格”较高，造成了“小管大”的局面。原来，尽管根据我国法律规定，地方环保部门有监管中央企业并对其破坏环境行为作出惩罚的职责，但按照行政级别，市、县级地方环保局仅仅是处级和科级，明显低于央企的行政级别，“这种‘小管大’的行政管理格局导致在实际工作当中，执法难度更大。”
业内专家建议，针对这些所谓的“大老虎”，应构建配套的评估体系。国家可以赋予地方环保部门对重点企业的评估权，加强地方环保部门对重点企业的有效监督和管理。专家指出，应建立合理的环境评估指标体系，以事实和数据为依据，制定和实施一套具有科学性、激励性、针对性和可操作，并且符合目前管理水平现状的、简单易行的环境评估指标体系，为环境评估提供定量评价的尺度，从而达到科学评估的效果。同时，地方环保部门应建立长期有效的评估机制，组织评估工作小组，定期对重点排污单位进行评估检查，对各项排污指标定量分析，将评估的结果向社会公布。最后，要重视评估结果的作用，发挥其功能，对于长期持续超标排污的重点企业，给予相应的罚款或停业处罚。