应尽快将行政公益诉讼纳入环境公益诉讼

    福建南平生态破坏案是今年1月1日新环保法生效后，第一个由草根民间组织提起的、被正式受理的诉讼案，中国政法大学环境资源法研究和服务中心是福建南平生态破坏案的支持单位。近日，中国青年报记者就该案相关问题采访了中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发。

    中国青年报：您如何看待福建南平生态破坏案开庭的意义？

    王灿发：首先，新环保法生效后，这是第一个由草根民间组织提起的、被正式受理的诉讼案，给其他民间环保组织提起公益诉讼起到了示范和激励作用。其次，我们过去谈论的更多是关于“污染”的公益诉讼，而南平案则是新环保法生效以来第一个关于“生态破坏”的公益诉讼。最后，它明确允许支持单位在法庭上作为重要一方支持环境公益诉讼。这对于法律能力、技术能力不足的民间环保组织而言，是非常有利的帮助。

    理论上，民间环保组织可以对过去所有的违法行为提起公益诉讼。但在实际操作中，这不可能做到。首先，没有那么多民间组织去提起诉讼。其次，即使有民间组织愿意提起诉讼，也需要掌握足够的信息和证据，这又涉及到民间组织与各种社会力量的联动过程。目前，民间环保组织的生存土壤还太贫瘠，只能量力而行、尽力而为。法院对四名生态破坏者已经有过刑事判决，证据十分充分。在此基础上再提起环境公益诉讼，比较容易。

    中国青年报：为什么民间环保组织对环境公益诉讼积极性不高？

    王灿发：首先，公益诉讼的门槛立得太高。新环保法规定，依法在设区的市级以上政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录的非营利性社会组织才有资格提起公益诉讼。全国上下符合该项要求的民间环保组织只有700家左右。而这700家之中，大部分又是由政府组织的非政府组织，其领导人由党政部门任命，或者本来就有从政背景。这些组织基本上没有提起公益诉讼的意愿。真正有起诉资格的草根环保组织数量很少，提起公益诉讼的就更少了。

    第二，社会组织自身能力不足。我国的民间环保组织普遍没有属于自己的律师，法务人员缺乏。另外，环境诉讼是专业性很强的诉讼，有没有污染、污染物是什么、环境破坏的机理是什么、污染程度如何、危害是什么，都需要作出专业的判断。而民间环保组织专业技术人员也非常缺乏。

    第三，诉讼费用太高。要提起一个环境公益诉讼，少则几万、十几万元，多则几十万、上百万元，大部分环保组织是难以承受的。尤其是草根环保组织，他们规模比较小，筹集资金的渠道有限，有些组织甚至缺乏基本的运行经费，发工资都成问题。从外部环境来看，国内基金会的支持力量有限，而且政府没有设立专门供民间环保组织申请的资金，如设立公益项目、购买公益服务等。这种机制的缺失，使民间环保组织缺乏正常的资金来源渠道。

    第四，环境公益诉讼对象范围还太窄。现在民间环保组织能提起的，仅仅是环境民事公益诉讼，不包括环境行政公益诉讼。环境行政公益诉讼，针对的是有执法权的部门，目的是监督“监督者”。事实上，环境行政公益诉讼，相较民事公益诉讼，能发挥更大的作用。因为只要监督了一个执法机关，就等于间接监督了很多违法者。当前社会，对行政公益诉讼其实是有很大需求的。但是，我国环保法和《行政诉讼法》都还没有相关规定，环境公益诉讼因此缺失了一大块。

    中国青年报：今年5月5日，中央全面深化改革领导小组第12次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。这是对环境公益诉讼原告主体资格的又一尝试，您怎么看？

    王灿发：由检察院提起公益诉讼，目前尚未进入立法层面。即使将权力交到检察院手上，真正提起公益诉讼的也不会很多。首先，检察院的主要工作是处理刑事案件，行政公益诉讼并非他们的主要任务。再者，检察院要吃地方财政的粮食，如何会对地方支持的污染企业提起公益诉讼？在我国的GDP考核体制下，地方政府肯定是追求GDP而不注重环境保护。即使是将环境好坏跟提拔、评先进挂上钩，地方政府也不一定重视环境保护，因为这里面还有利益问题——很多污染企业恰恰是地方财政的重要来源，它们缴纳的税款支持着地方政府的运转。所以，即便不那么强调GDP，地方政府也有发展GDP的冲动。

    中国青年报：对于促进环境公益诉讼进一步落实，您有什么建议？

    王灿发：一方面，应该进一步降低公益诉讼起诉主体的门槛。只要是依法登记的社会组织，都可以提起公益诉讼，这样可以尽快的发挥公众监督的作用。另一方面应当扩大公益诉讼的对象范围，尽快将行政公益诉讼纳入进来。